随着互联网科技的迅速发展，其在推动社会经济文化进步的同时，客观上也成为电信网络诈骗犯罪“智能化”、“隐蔽化”、“跨地域化”发展的助推器。当前，传统诈骗犯罪利用互联网跨地域性和无国界的特点，严重侵害各国人民财产安全、严重破坏社会管理秩序，造成极其恶劣的社会影响，各国之间开展国际合作、形成打击合力，必将成为打击跨境电信网络诈骗犯罪的国际共识。本文从跨境电信网络诈骗的特征、打击跨境电信网络诈骗犯罪所面临的问题等方面展开分析，总结规律性认识并提出相应的对策建议。

一、跨境电信网络诈骗犯罪的特征

（一）犯罪组织稳定化、组织化程度深

      从近几年我国破获的缅北等地区跨境电信网络诈骗的案件可知，其犯罪组织内部通常实行企业化管理，制定相应的“员工守则”、绩效考核、工作纪律、奖惩措施等制度，建立有日常支出、业绩汇总、薪酬发放等详细账目，按照公司化模式运作，形成人员结构较为稳定的犯罪集团。

      从具体分工上看，诈骗集团中有“金主”，专门负责出资及挑选诈骗场所，招募成员并进行培训，自己躲在幕后实施操控；有专门负责实施诈骗行为的“话务员”、“键盘手”，负责话术升级，有针对性挑选被害人实施诈骗；有专门负责收集公民个人信息的“菜商”；有专门负责冒用他人身份证办理银行卡的“卡农”；有专门负责对赃款进行洗钱的“水房”等。由此可见，跨境电信网络诈骗犯罪组织稳定化、组织化程度较深。

（二）诈骗手段多样化、隐蔽化

      过去电信网络诈骗手段较为单一，往往通过电话方式并采用“固定话术”实施诈骗，可识别度较高。现在，在新AI技术手段“加持”下，诈骗手段多样化，往往令被害人防不胜防。就“杀猪盘”来说，除传统方式外，从破获的缅北某案件看，诈骗集团还针对不同年龄阶段和人群开发出“公益盘”、“网红盘”、“游戏盘”等新形式套路。去年，公安部公布了“婚恋”、“交友”、“刷单返利”、“虚假购置黄金首饰”等十余种高发电信网络诈骗方式，可见手段之多样。

（三）犯罪产业链成熟

      当前，犯罪组织为实现完全非接触的犯罪模式，诈骗组织与众多犯罪团伙之间形成了密切的合作关系。这些“黑灰产业”犯罪团伙为其提供从“公民个人信息”收集到“转款洗钱渠道”的一条龙服务，全方位为跨境诈骗犯罪的实施提供支持，诈骗组织则按照一定的比例向“黑灰产业”犯罪团伙支付费用。逐渐形成典型的互联网背景下的犯罪利益共生群体。

（四）涉案金额巨大，追缴返还资金难度大

      当前，跨境电信网络诈骗以非接触式手段，筛选具有支付能力的特征人群，实施诱导式、剧本式诈骗，往往涉案金额巨大。与此同时，洗钱手段则从传统的转账取现，到“四方支付”、“数字货币”方式，追缴资金难度大、成本高昂但返还比例较低。

二、打击跨境电信网络诈骗犯罪面临的困境

（一）立法层面

1.各国间法律规范不同

      当前，各个国家对电信网络诈骗的认定、刑罚存在较大差异，加大了打击跨境网络诈骗犯罪的难度。以跨境网络赌博犯罪为例，缅甸早在 1986 年就已公布《赌博法》以全面禁止所有形式的赌博，但在新冠肺炎疫情冲击影响下，缅甸为了复苏本国的经济，于2019年5月颁布新的《赌博法》，其中允许三星级以上的酒店开设赌场，允许外国人进行赌博但不允许缅甸人赌博，客观上为跨境赌博开辟生存土壤。

2.尚未达成一致的立法共识或公约共识

      虽然跨境电信网络诈骗犯罪事关各国各地区安全及利益，但各国间对其治理认识不同，尚未形成广泛且有效的立法共识。

      比如，不同国家对“网络空间”存在不同认识。打击跨境电信网络诈骗犯罪绕不开在“网络空间”内的侦查、取证、固证。而世界各国和地区对虚拟网络的空间属性究竟是“自由无边界”还是“主权边界”存在很大的立法争议，导致不同主权国家对他国在本国网络空间中的执法呈现出截然不同的态度。我国坚持网络主权是国家主权在网络空间内的延伸。

      比如，不同国家对是否需要制定新的网络犯罪国际公约存在分歧。美欧等国强烈反对建立新的国家公约，以《网络犯罪公约》作为网络犯罪治理的全球性标准，以借此在全球范围内推广其网络发展战略。但，因《网络犯罪公约》在取证方面的具体规定存在局限性，无法切实有效打击跨境电信诈骗犯罪。

（二）执法层面

1.刑事管辖权冲突

      管辖权是国家根据本国法律对其领域内一切人或事物进行规范的权力。在国家关系中，管辖权与国家主权紧密相连，依法行使管辖权意味着主权独立。未经管辖国同意，任何国家都没有权利主张在他国的领土上行使主权权力，除非两国之间存在相关条约或协议。

      而刑事管辖权问题本身极具复杂性。一方面，绝大部分国家认为网络空间是国家主权的延伸，国家对自己主权范围内的信息通信安全其数据信息享有管辖权。在跨境网络诈骗犯罪中，行为人所在地、诈骗行为发生地、受害人所在地、财产所在地通常遍布数个国家，多国同时主张管辖权的可能性大大增加，造成管辖权的积极冲突；另一方面，在部分法治不健全、执法能力不完善的国家或地区，犯罪分子利用国家和地区间对于同种犯罪界定的“漏洞”，有意识地规避特定国家或者地区的管辖权，造成管辖权的消极冲突。

      更有案例显示，在部分法治不健全、执法能力不完善的国家或地区，网络诈骗的犯罪所得成为当地政府黑色收入的重要一环，使得跨境电信网络诈骗集团躲在政府主权“庇护”的保护伞下的现象越发猖獗。

2.取证难度较大

      在打击跨境电信网络诈骗犯罪执法活动中，合法取证并快速取证是保障执法成功的关键要素。当前，取证的困境主要体现在程序冗杂繁琐。我国一向尊重他国主权，通常采取双边司法协助或在多边国际条约框架内取证。但在程序上，往往需要报最高人民法院、最高人民检察院、公安部等主管机关批准后，由司法部等对外联系机关向境外国家或者地区提出申请。若被请求国就刑事司法协助提出附加条件的，需要由外交部作出承诺。取证时涉及的主管机关众多，程序复杂，难以满足及时取证的要求，往往办理完备取证手续后已延误了最佳取证时机。

3.涉案资金追缴难度大，被害人损失挽回比例低

      应当注意到，在当下打击跨境电信网络诈骗犯罪的实践中，无论是官方通报或是司法判例，追回的违法所得数额与涉案金额相比严重不成比例。

      涉案赃款追缴难度大的原因一是手段上，跨境电信网络诈骗团伙通常采用网上即时转账、第三方支付平台、虚拟币交易或者通过地下钱庄迅速转移赃款，从而躲避银行止付和公安机关的追查；二是具体方式上，被害人将钱款打入指定账户后，诈骗团伙会立即将钱款转移至二级、三级甚至更多级的银行卡中，将资金层层“打散”，然后由专门人员或团伙提现，重新转入其他非关联安全账户，使得公安司法机关对资金流向的查证十分困难。

（三）司法层面

1.证据认定存在难度

      由于不同国家和地区的法律对证据的收集、固定、保存及移交存在差异，可能会产生由于证据规则标准不一导致证据能力不足的困境。与此同时，境外证据受到国际刑事司法协助条约和国内刑事诉讼法规则的双重影响，如我国对外签订的诸多双边刑事司法协助协定中均规定了证据的特定性原则，司法机关既要履行本国在司法协助条约中的承诺，又要保证境外证据符合本国的证据标准，无疑对司法人员提出了更高的要求。

      而跨境电信网络诈骗犯罪的证据往往包含大量庞杂的电子数据，它们通常以电脑文档、传输数据或网络电子数据的形式存在，这些电子数据与实物证据相比，具有脆弱性与易破坏性，很容易被篡改、伪造或者破坏，从扣押至结案过程中保管稍有不慎，便会受到损毁，减损电子证据的证明力。也正是考虑到此点，最高人民法院、最高人民检察院和公安部在《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》及《关于办理跨境电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》中，针对境外证据的合法性问题，通过“削减控方证明负担”的方式简化证明机制，有条件的允许公安机关以严格限定的“情况说明”，拓宽境外证据的合法性。

2.主犯隐蔽性强、胁从犯客观存在

（1）主犯的隐蔽性强。由于跨境电信网络诈骗内部层级呈金字塔结构，上下级之间往往单线联系，同时，洗钱行为与诈骗行为往往分线联系，主犯隐蔽性强、反侦查意识强，抓捕难度大。例如，在2023年9月，公安部和云南省公安厅的组织部署下，与缅甸相关地方执法部门开展联合打击行动中，一举打掉盘踞在缅北的电信网络诈骗窝点11个，抓获电信网络诈骗犯罪嫌疑人269名，而幕后“金主”、组织头目和骨干仅仅占此次抓捕人数的8%左右，被抓捕人员大多都是话务、技术、洗钱、运送等底层犯罪人员。

（2）胁从犯客观存在。与传统的犯罪相比，实施跨境网络诈骗的底层人员往往是受到“高薪”诱惑而被骗出境，还有人以“相约旅游”为名将自己的好朋友或者亲戚骗到境外，俗称“猪仔”。诈骗组织会没收其护照、手机，强制从事进行诈骗活动，并往往伴随暴力、出卖人体器官相威胁，迫使从事诈骗工作。

三、打击跨境电信网络诈骗犯罪国际合作的发展方向

（一）继续推动打击跨境电信网络诈骗犯罪的国际共识

      首先，犯罪无国界。跨境电信网络诈骗使得任何一个国家的人民都有可能成为网络诈骗犯罪的潜在对象，保护公民合法的私有财产不受侵犯是各国政府应尽的职责。在此理念下，每个国家都应积极加强国际合作，杜绝成为犯罪行为的避风港，共同正面应对电信网络诈骗这一全球问题。

      其次，在尊重他国主权的原则下开展全球网络犯罪治理。网络空间无国界，但是国家主权有边界。我国一直倡导并坚持在国家主权原则下进行全球网络犯罪治理合作。开展国际执法合作，理应是在与他国达成共识前提下，而非一国的单边自由执法。

（二）继续加强、深化区域性国际合作

      我国与周边国家已经具备区域性合作基础，需在已达成区域性合作的基础上继续深化，归纳、总结治理跨境电信网络诈骗犯罪的实务经验，并为未来国际规则的制定贡献中国经验。

1.细化现有合作规则

      一方面，针对司法协助程序复杂问题，可以在现有的双边体系内进行适当的精简，扩大双方执法交接主体范围，扩展执法合作空间。同时，对于已判决案件，可以在特定犯罪范围内开展“证据效力互认”及“刑事判决互认”试点，节约司法资源。

      另一方面，进一步深化警务信息交流机制。基于跨境电信网络诈骗组织有不断向其他地区转移和渗透的特征，深化情报交流机制以便能够迅速掌握相关情况，同时规范情报信息交流以便相关信息的查询与使用，防止信息的不当泄露，从而保障合作执法行动。

2.细化管辖权转移规则

      一方面，进一步扩大沿线国家间对于打击跨境电信网络诈骗犯罪的现有共识。因大量的东南亚跨境电信网络诈骗案件的受害者和犯罪分子都是中国人，并且通过国内支付平台汇款或转账，由中国司法机关管辖更有利于案件的审判和涉案赃款的追回。

      另一方面，进一步扩大与东南亚国家签订双边、多边刑事司法协助条约的进程，为实现刑事诉讼移管奠定基础。但当某国已经实际控制被告人并对此案提起公诉，由该国管辖更为便宜时，我国可以委托该国一并管辖。

3.加快建立犯罪资产合作追缴机制

      一方面，在涉案金额较小、案件事实清晰无争议、资金流向明确的跨境电信网络诈骗案件，双方可以协商适用简易程序追回资产。

      另一方面，对于案情复杂、涉案金额巨大且资金流向分散的案件中，在尊重他国司法主权的基础上，创设合作追缴方案，便于被请求国执法机关查封、扣押、冻结或者没收与犯罪有关的资产。

      该“合作追缴方案”以实现被请求国投入与回报的平衡、提高各国开展资产追回的积极性为目的，可以通过与被请求国协商或订立协议的方式，根据资产流入国在资产追回中的实际付出，确定比例，以激励资产流入国积极协助追回资产，打击跨境电信网络诈骗犯罪活动。

      最后，我国应积极推动国际社会制定具有普适性的国际准则，调整、缓和不同国家和地区在刑事诉讼规则和证据采信规则方面的差异及冲突，构建国际执法平台促进执法交流与合作，在治理跨境电信网络诈骗犯罪中切实形成有效国际合作。

费敏捷律师  中共党员  浙江仁行律师事务所主任